Gestione emergenze ambientali: le condizioni sufficienti per il legittimo esercizio del potere extra ordinem da parte del Sindaco
La dottrina in materia di gestione delle emergenze ambientali
Come indicato da Marco Ricci nella Rivista giuridica Ambiente e Diritto uno dei principali settori in cui il potere di ordinanza viene esercitato avverso le situazioni di emergenza è quello ambientale.
La giurisprudenza costituzionale e quella amministrativa hanno evidenziato che, in questo specifico campo ma non solo, l’ordinanza extra ordinem non svolge una funzione sanzionatoria di comportamenti o omissioni; invero, il provvedimento salvaguarda esigenze primarie della collettività, ragion per cui possono essere sacrificati anche interessi di soggetti determinati, purché vengano rispettati ragionevoli limiti temporali ed oggettivi, nonché le idonee garanzie procedimentali. La materia ambientale, inoltre, è strettamente collegata a quelle dell’igiene e della salute pubblica, in quanto le questioni inerenti questi ultimi ambiti originano spesse volte da emergenze ambientali; conseguentemente, nelle ordinanze extra ordinem il concetto di protezione dell’ambiente possiede necessariamente una spiccata connotazione in senso estensivo ed evolutivo.
Nonostante la Corte costituzionale e il giudice amministrativo abbiano individuato i caratteri del potere d’ordinanza, in materia ambientale l’esercizio del suddetto potere è oggetto di un intenso dibattito in ordine ad un suo presumibile abuso. Infatti, alle volte il potere di ordinanza verrebbe esercitato in assenza di reali situazioni emergenziali o, comunque, per fare fronte a evenienze in cui il carattere dell’emergenza è il risultato di un’inefficiente azione amministrativa in via ordinaria.
Di tale problema si fornirà un inquadramento passando in rassegna le diverse tipologie di ordinanze contingibili e urgenti adottabili in materia Il d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, recante le “Norme in materia ambientale” e conosciuto anche come Codice dell’ambiente, consente di emanare ordinanze contingibili e urgenti in materia di gestione dei rifiuti (art. 191).
Il Codice dell’ambiente disciplina un potere di ordinanza anche in altri ambiti, ad esempio quelli della bonifica dei siti contaminati e delle emissioni in atmosfera di impianti e attività (rispettivamente agli artt. 244 e 278). Tuttavia, le ordinanze relative a queste ultime materie non possiedono il carattere della contingibilità e dell’urgenza e, dunque, non varranno esaminate nella presente trattazione.
L’art. 191 del Codice dell’ambiente è stato adottato a seguito di un lungo percorso normativo16. Secondo tale norma, il potere di adottare le ordinanze extra ordinem spetta al Presidente della Giunta regionale, al Presidente della provincia o al Sindaco, nell’ambito delle rispettive competenze; in situazioni di necessità e urgenza, nonché in deroga alle disposizioni vigenti ma in linea con le direttive dell’Unione europea, i titolari del potere in commento possono ricorrere a forme speciali di gestione dei rifiuti in via temporanea.
L’art. 191 impone di comunicare il provvedimento al Presidente del Consiglio dei Ministri, ai Ministri dell’ambiente, della salute e delle attività produttive, nonché al Presidente della regione, entro tre giorni dall’adozione. L’efficacia delle ordinanze è di massimo sei mesi e le stesse possono essere reiterate per non più di diciotto mesi salvo comprovate necessità, che consentono di derogare al predetto termine.
L’art. 191 presenta alcune peculiarità rispetto alla normativa previgente e, in particolare, all’art. 13 del d.lgs. 22/1997, che disciplinava il medesimo potere di ordinanza. In primo luogo, l’art. 191 va letto congiuntamente all’art. 3 bis, comma 2 del Codice dell’ambiente, che esplicita i principi generali in materia ambientale, valevoli anche per i provvedimenti contingibili e urgenti.
Il potere di ordinanza in materia di rifiuti, dunque, va esercitato nel rispetto dei principi dell’azione ambientale, dello sviluppo sostenibile, della sussidiarietà e leale collaborazione nonché di accesso alle informazioni e di partecipazione al procedimento. In secondo luogo, aumentano i soggetti cui devono essere comunicati i provvedimenti (in particolare, si aggiungono il Presidente del Consiglio, il Ministro delle Attività produttive); tale ampliamento consente un più forte controllo statale sui provvedimenti d’urgenza delle autorità locali17.
Se, da un lato, sussistono i predetti aspetti di differenziazione tra l’art. 191 e la disciplina previgente, dall’altro lato vi è chi ha definito l’art. 191 stesso come “norma fotocopia” dell’art. 13 del d.lgs. 22/1997; invero, le due norme sarebbero accomunate dal contenuto delle rispettive rubriche, dai presupposti per l’esercizio del potere, nonché dalle garanzie che, spesso solo da un punto di vista formale, caratterizzano il provvedimento18 . L’art. 191, come poc’anzi accennato, prevede un termine oltre il quale non è possibile reiterare l’adozione di un’ordinanza emergenziale, pari a diciotto mesi; tuttavia, la norma stessa consente di derogare a tale termine per ragioni di comprovata necessità19. Tale previsione, però, non è stata adottata per garantire una più efficace gestione delle emergenze. La scelta del legislatore è derivata della necessità di ovviare ad un’inefficienza della pubblica amministrazione in materia di rifiuti, con specifico riferimento all’emergenza che ha colpito la Regione Campania dalla metà degli anni 90’ sino al 2009. La modifica legislativa apportata, dunque, è un importante segnale del principale problema delle ordinanze contingibili e urgenti in materia ambientale, quale l’abuso di queste ultime per fronteggiare situazioni che non si caratterizzano per l’elemento dell’urgenza. La volontà di prevenire un abuso del potere di ordinanza ex art. 191 del d.lgs. 152/2006 può essere ravvisata, in primo luogo, dalla posizione assunta dal Ministero dell’ambiente. In tal senso, la Circolare del 22 aprile 2016 chiarisce che «le ordinanze contingibili e urgenti adottate al fine di ovviare alle inadempienze e ai ritardi delle Amministrazioni violano il dettato di cui all’art. 191»20; inoltre «la durata del provvedimento deve imprescindibilmente essere collegata al perdurare dello stato di necessità che ha imposto l’adozione del relativo atto, dovendo inoltre essere contenuta al minor tempo possibile idoneo a fronteggiare lo state emergenziale».
Il caso analizzato e l’essenza della sentenza
Il caso in questione riguarda la sentenza del Consiglio di Stato Sez. V n. 128 del 8 gennaio 2025 in riferimento ad un ricorso fatto da privati contro alcune pubbliche amministrazioni ( Comune a Autorità di Bacino) in riferimento ad un’ordinanza del Sindaco per una messa in sicurezza di un’area privata confinata con una pubblica.
Secondo il CDS, rientrano tra le condizioni ritenute sufficienti per il legittimo esercizio del potere extra ordinem riconosciuto al Sindaco dall’art. 54, comma 4, TUEL: la sussistenza di un pericolo concreto e attuale per la pubblica incolumità, che imponga di provvedere per porre rimedio a situazioni contingibili (cioè eccezionali o straordinarie che mettano in pericolo appunto l’incolumità pubblica, non fronteggiabili con gli strumenti ordinari apprestati dall’ordinamento) e urgenti, cioè da fronteggiare nell’immediatezza; il requisito dell’imprevedibilità, da intendersi come non impedito dalla protrazione nel tempo dello stato di incuria ovvero dalla conoscibilità od anche dall’imputabilità alla stessa amministrazione della situazione di pericolo che si intende rimuovere, potendosi configurare anche quando sia imprevedibile l’evoluzione pregiudizievole, che appaia imminente, di una situazione pericolosa già nota o addirittura provocata.
La circostanza che la vicenda sia già nota all’amministrazione non ha ex se rilevanza sull’esistenza o meno del pericolo di danno, sia in relazione al suo aspetto ontologico, sia in rapporto alle vicende della situazione stessa, siano esse di aggravamento o comunque di modifica. Infatti, l’assoluta imprevedibilità della situazione da affrontare non può considerarsi un presupposto indefettibile per l’adozione delle ordinanze extra ordinem ex art. 54 comma 4, T.U. enti locali
